在國家治理體系與治理能力的關系中，“政治認知力”是衡量國家治理能力的前提性指標，它保障了中國國家治理體系和治理能力建設的方向性，避免一個大國犯顛覆性的錯誤�！罢握J知力”的一個關鍵要素就是對政治制度決定性作用的認知程度，“飛來峰”式的政治制度，必然導致無效治理甚或國家失��；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，具有強大的生命力。
為什么國家治理能力更為關鍵
在國家治理體系與治理能力的關系中，不但國家治理能力更為關鍵，而且事關國家治理現(xiàn)代化的政治認知能力——這里稱之為“政治認知力”，它本身就是一種國家治理能力，同時也是衡量國家治理能力的前提性指標。
國家治理體系與國家治理能力無疑是兩個關系密切的概念，其中最要緊的應該是國家治理能力。國家治理體系的現(xiàn)代化很好理解，就是在現(xiàn)代政治價值（包括社會主義核心價值觀中的自由、法治、民主、平等、公正等）的指導下，建立起現(xiàn)代性根本制度和基本制度的政治體制。
當前存在的問題是，很多國家的政治體制似乎都被“現(xiàn)代化”了，比如菲律賓等發(fā)展中國家模仿美國建立起總統(tǒng)制，印度等發(fā)展中國家模仿英國建立起內閣制。然而，這些國家為什么依然是無效治理？關鍵還是因為國家治理能力的缺失。
從表面上看，治理能力是由可以量化的各種指標構成，其涉及的是諸多政治權力的關系。就權力關系的上游，即國家與社會之間的關系而言，國家治理能力需要培育體制吸納力，這是不同的社會階層對政治體系的認同和支持度問題；就權力的中游，即國家權力內部而言，國家治理能力表現(xiàn)為制度整合力，即通過政體而形成各種權力關系的合力，而不能是“否決型政體”；就權力的下游而言，國家治理能力表現(xiàn)為政策執(zhí)行力，即高效能的公務員隊伍執(zhí)行國家意志的能力，以及國家與社會合作執(zhí)行政策的能力。上述指標無疑是可以被量化的，以此來比較不同國家的治理能力，發(fā)現(xiàn)各個國家在治理中的長處和短板，衡量各國家政治制度的優(yōu)劣。
換言之，為什么很多發(fā)展中國家模仿乃至移植了西方政治制度而依然不能得到有效治理？我們可以從“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”構成的國家治理能力的一般性理論中去尋找，經比較而進一步認清自己制度的問題究竟何在。
為什么“政治認知力”是一種前提性國家治理能力
到此為止，關于國家治理能力的根本問題還沒有得到徹底澄清，而理論的生命力在于其徹底性。我們知道，對一個國家的最大挑戰(zhàn)，是發(fā)展方向或政治道路問題，政治道路一旦被選定，即使知道自身制度的問題何在，比如即使通過“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”比較而得知自己的弊端，這些弊端就能得到解決嗎？永遠不可能！誰有能力改變黨爭民主而導致的“否決型政體”？由此可見政治制度的決定性作用。也就是說，對于發(fā)展中國家來說，政治家集團對于“政治”的認知能力，即關于政治權力關系的認知程度、對于政治制度的理解程度，等等，直接決定了一個國家的政治走向和政治道路，以及由此而來的制度建設和能力建設。通俗地說，一個國家對于政治道路的認知，決定了其對政治制度的選擇，然后才有相應的國家治理能力。因此，我們才說“政治認知力”是衡量國家治理體系與國家治理能力的前提性指標。
“政治”是一個無所不包的概念，但其核心則是國家權力，或者說是作為國家權力代稱的政治權力。中國人熟悉的思維方式是“經濟決定論”，經濟基礎決定上層建筑以及政治的反作用。這無疑是對歷史的極簡約化處理，或者說反映了特定國家在特定歷史時期的經驗。從更廣闊的世界歷史來看，政治權力關系極為復雜。雖然如此，我們依然可以從中推演出一般性規(guī)律或者說“國家權力原理”。
國家權力由經濟權力、軍事權力、意識形態(tài)權力和政治權力構成，各種權力之間相互影響，但在其內在的歷史邏輯或者因果關系上，政治權力是其他權力相互作用的結果，而不是原因。中外歷史上，幾乎所有類型的政治權力都是通過經濟權力、軍事權力和意識形態(tài)權力的綜合性較量而來的；政治權力（政治制度）一旦被選擇，對其他權力的運行往往具有決定性的作用，因為政治制度最為集中地體現(xiàn)了各種利益關系的制度化安排。就此而言，政治制度是人們賴以存續(xù)的根本結構。一旦政治制度亂了，人們賴以生存的結構亂了，其他權力或者權利都無從論及。經濟的增長可快可慢，甚至可以一時失序而不至于影響根本。但是，經濟權力、軍事權力和意識形態(tài)權力的潰敗，最終往往會導致政治權力的終結，政治的潰敗在大多數情況下是其他權力衰變的結果，雖然政治權力的濫用也會導致其他權力的衰變。
在現(xiàn)實中，人們往往把諸多問題歸咎于政治制度的問題，其中最明顯的就是把腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)歸咎于某種特殊的政治制度，把經濟落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼從政治制度下手，通過改組或者重組政治制度而解決人們抱怨的問題，但其結果往往是加速了政治制度的解體，并因為這一根本性結構的缺失而導致政治衰敗，中國歷史上的“王莽改制”就屬于此類政治認知的結果。世界政治中很多發(fā)展中國家也是期盼通過政治制度的改變而醫(yī)治腐敗問題、促進經濟增長，但結果都是事與愿違，其中的根本問題就出在了“政治認知力”上。一些國家沒有認識到政治制度是其他權力相互作用的結果而非原因，而很多國家恰恰把政治制度當作原因，試圖去解決社會問題，最終往往是南轅北轍。
大案例：“政治認知力”的正、反作用
關于政治認知力之于國家治理的直接作用，這里有兩個值得深思的歷史大案例。從縱向的歷史演變而言，美國200年的政治發(fā)展史就是“政治制度的決定性作用”的一個大案例。我們知道，美國憲法所規(guī)定的其實是一種典型的貴族式共和制，美國的開國之父們多為大奴隸主，他們怎么可能追求旨在保護大眾權利的民主制？這樣一個精英主義政體到今天雖然不變，但其經濟形態(tài)已經發(fā)生了多次革命性、結構性的變化。在1776年美國建國之后的半個世紀里，它無疑是典型的奴隸制，較為正面地說，就是所謂的農業(yè)資本主義，美國憲法所要保護的就是這種經濟形態(tài)；1861年內戰(zhàn)后的近百年，則是工業(yè)資本主義，此時的美國不但興起了中產階級，也興起了產業(yè)工人階級，但憲法不變，至多是1964年出臺了《民權法案》；到了20世紀，尤其是20世紀80年代的新自由主義時期，美國已經完全變成了金融資本主義國家，財富更加集中，林肯所說的“民有民治民享”，變成了1%美國人的特權，這也刺激了大眾抗爭政治，使美國變成了一個主張大眾權利的“運動型社會”。經濟形態(tài)一再發(fā)生結構性變化，憲政結構依然故我。因此，即使大眾權利政治起來了，比如美國人民絕大多數都要求控槍乃至禁槍，然而在保護少數人財產權的憲法面前，這一訴求根本無法實現(xiàn)�？梢哉f，200年美國史就是政治制度起決定性作用的歷史。
200年長周期的美國是這樣，關鍵節(jié)點時的美國也是這樣。我們可以從橫向的世界政治角度看政治制度的決定性作用。上個世紀70年代，中國、美國和蘇聯(lián)同時陷于危機之中，中國危機是“文革”引發(fā)的；美國危機和西方危機是60年代社會危機延續(xù)下來的，石油危機進一步刺激了社會危機；蘇聯(lián)在經歷了長達50年的高速經濟增長后突然停滯下來。同樣陷于危機之中，為什么結果迥異？中國和美國是通過經濟改革的辦法走出危機的，中國是鄧小平領導的改革開放，美國是里根總統(tǒng)的新自由主義，而蘇聯(lián)的戈爾巴喬夫則試圖從政治制度上下手解決問題，結果中國和美國度過了危機，而蘇聯(lián)被一勞永逸地解決掉了——蘇共下臺、國家解體。
三大國的故事告訴我們，在事關政治權力關系的“政治認知力”上出了問題，就會犯下顛覆性、戰(zhàn)略性的錯誤。蘇聯(lián)解體從一個方面說明了政治制度的決定性作用，而美國歷史和中國的改革開放則從另一個方面說明了政治制度的決定性作用。讓人欣慰的是，這種“政治認知”不光體現(xiàn)在中國近現(xiàn)代歷史上，歷史的軌跡還給了中國人以理論自覺，形成了相應的“政治認知力”。
中國為什么不會在政治道路上犯顛覆性錯誤
在西方習慣性的政治經濟關系思維方式下，中國搞了市場經濟，就應該有相應的政治體制改革，建立起與市場經濟相適應的政治制度。其內在邏輯是，市場經濟導致利益多元化和社會結構多元化，因此應該有不同利益的政治代表（代議制），如此一來，政治多元主義和多黨制就成為必然之勢�？梢哉f，西方社會科學的主題就是圍繞這個政治邏輯而展開的。如果按照這個套路走下去，中國共產黨和國民黨就沒有區(qū)別了，中國的政治制度和美國的政治制度也沒有根本區(qū)別了，和大多數發(fā)展中國家的政治選擇也都沒有什么區(qū)別了。然而，歷史和世界政治的現(xiàn)實已經告訴我們，那是一條災難性的道路，是一套災難性的體制。
中國既有的“政治認知力”將保證我們不會犯這類顛覆性、災難性的錯誤。習近平總書記曾強調：“我不贊成那種籠統(tǒng)認為中國改革在某個方面滯后的說法。在某些方面、某個時間，快一點、慢一點是有的，但總體上不存在中國改革哪方面改了，哪方面沒有改。問題的實質是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再過多長時間也是不改，這不能說不改革�！憋@然，不能改的就是社會主義根本制度。這是中共領導人第一次明確表達對政治改革與經濟改革的新看法，即不同意政治改革落后于經濟改革的流行說法。中國領導人為什么自信地這樣講？我理解，其原因就在于其對政治制度決定性作用的認知。
2014年，在慶祝全國人民代表大會成立60周年的講話中，習近平總書記提出了“政治制度的決定性作用”：“政治制度是用來調節(jié)政治關系、建立政治秩序、推動國家發(fā)展、維護國家穩(wěn)定的�！边@一論斷確認了政治制度的核心作用。因此，“一個國家的政治制度決定于這個國家的經濟社會基礎，同時又反作用于這個國家的經濟社會基礎，乃至于起到決定性作用。在一個國家的各種制度中，政治制度處于關鍵環(huán)節(jié)�！边@種“新表述”既還原了歷史唯物主義基本原理，也道出了中國歷史的制度變遷規(guī)律。無獨有偶，政治學主流學派歷史制度主義，就是關注政治的重要性甚至決定性作用。
從比較歷史和世界政治的角度看，政治制度的決定性作用通過正、負兩個方面體現(xiàn)出來。移植而來的“飛來峰”式政治制度，必然水土不服而導致無效治理甚或國家失�。欢灿诒就恋恼沃贫龋哂忻褡寰竦闹魏臀幕瘋鹘y(tǒng)的滋養(yǎng)，因而具有強大的生命力。這種“政治認知能力”本身就是一種國家治理能力，保障了中國國家治理體系和治理能力建設的方向性，避免一個大國犯顛覆性的錯誤。
（作者為中國人民大學國際關系學院院長，中央馬克思主義理論工程首席專家）
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